法制晚報訊(記者 王選輝) 據中紀委網站11月11日消息,今年以來,內蒙古自治區積極探索對領導幹部自然資源資產進行離任審計工作。目前,對赤峰市的審計已經開始,對鄂爾多斯市和牙克石市、烏拉特後旗3個試點單位的領導幹部自然資源資產責任離任審計工作正在成立審計組。
  十八屆三中全會決定提出,要對領導幹部實行自然資源資產離任審計,並建立生態環境損害責任終身追究制。據《法制晚報》記者統計,今年以來,至少有10個省份在下轄縣市開展了領導幹部自然資源資產離任審計的試點工作。
  專家分析指出,通過對領導幹部進行自然資源資產離任審計,可以增強各級政府領導幹部的環境責任意識。但政府審計人員多為會計、財務背景,對自然資源領域的瞭解遠遠不夠,並不具備合理分析自然資源資產相關信息的能力。
  試點10省開展自然資源離任審計
  從公開報道來看,四川省綿陽市對領導幹部自然資源資產離任審計的方案是全國較早試點的幾個地區之一。其“綿陽經驗”也曾被《中國環境報》以整版的篇幅進行了報道。
  今年6月,綿陽在四川省率先出台生態文明建設指標體系差異化考核辦法,併在此基礎上制定出台了《縣市區黨政主要負責人離任生態環境審計評估試點指標體系》。該指標體系涉及生態空間、生態環境、生態經濟、生態文化、生態人居、生態制度6方面32項指標。包括生態環境損害責任追究制、公眾對生態環境的滿意度、是否引進“兩高一資”企業、生態文明知識普及率、生態環保投資占財政收入比例等。
  “我認為,調整考核指標,推行離任生態環境審計,就相當於給領導幹部套上一個緊箍咒。”綿陽市委書記羅強說。
  根據公開報道,《法制晚報》記者統計發現,目前已經有內蒙古、湖南、陝西、湖北、四川、廣東、福建、山東、雲南、江蘇10個省份對領導幹部自然資源資產離任審計進行了探索試點。這些試點地區之前多擁有較好的生態環境底子。
  比如湖北省試點代表黃岡市,是國家重點生態功能區。黃岡10個縣市區中有9個為限制開發區(黃州除外),其中,麻城、紅安、英山、羅田、浠水五縣市屬於國家重點生態功能區。
  今年以來福建在全省開始了生態環境離任審計的探索。資料顯示,福建省全省森林覆蓋率全國第一,高達65.95%。3月22日,國務院日前印發了《關於支持福建省深入實施生態省戰略加快生態文明先行示範區建設的若干意見》。福建省成為黨的十八大以來,國務院確定的全國第一個生態文明先行示範區。福建將在生態文明建設評價考核等多個方面開展先行先試。
  探索編製負債表反映資源存量變化
  一直以來的唯GDP的政績觀,催生了以高投入、高污染、高損耗為主要特征的傳統經濟發展模式,也導致資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等一系列矛盾。
  去年十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》中,加快生態文明制度建設是重要的改革內容之一,其中提出要劃定生態保護紅線,強化生態修複建設,探索編製自然資源資產負債表,對領導幹部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。
  據記者瞭解,國家統計局作為牽頭單位,正在積極推動探索編製自然資源資產負債表工作。
  10月22日,國家統計局副局長、中國森林資源核算研究項目領導小組副組長許憲春表示,探索編製自然資源資產負債表工作,是黨的十八屆三中全會作出的重大改革部署。國家統計局在今年4月下旬制定了自然資源資產負債表編製的改革實施規劃,目前正在按照規劃的目標、路徑及時間表推進相關工作。
  自然資源資產負債表,是用資產核算賬戶的形式,對全國或一個地區的主要自然資源資產進行分類核算其期初期末存量,以及期間的增減變化量。這可以顯示某一時點上主要自然資源資產的“家底”,反映一定時間內自然資源資產存量的變化。
  問責作為任用依據生態惡化將被追責
  領導幹部在自然資源資產離任審計中,如果發現問題,會有什麼影響呢?
  在深圳寶安區,未來將審查領導幹部任職期間自然資源資產管理規劃、年度計劃等是否貫徹執行及執行效果,甚至包括審查領導幹部任職期間有關重大決策情況,是否因個人決策失誤給自然資源資產造成破壞、損毀的行為。組織人事部門將把審計結果報告,作為領導幹部任用、處理時的參考依據。
  綿陽在全省率先試點領導幹部生態環境離任審計,四川省環保廳生態保護處處長萬平在接受記者採訪時表示:“領導幹部離任審計結果應予公佈,接受社會監督。”
  萬平說,若審計結果為生態環境惡化,市委市政府可對離任幹部進行約談,促使其認識到在任期間的生態業績不佳,在新崗位上應重視提高生態業績。組織部門對離任幹部另有任用時,要將其生態業績納入考慮。
  《法制晚報》記者發現,至少有6地已明確,對自然資源資產離任審計時發現問題,都有對領導幹部的問責措施。其中雲南昆明東川區明確規定,審計結果報告將提交組織部,作為領導幹部業績考核和任用的主要依據,存入領導幹部個人檔案。在任期內林業生態造成重大破壞的領導幹部,紀檢監察機關應依法追究責任。
  各地自然資源資產
  離任審計試點情況
  內蒙古試點城市:赤峰市、鄂爾多斯市、牙克石市、烏拉特後旗
  審計內容:起草土地、礦產、水、森林、草原、生態環境6個方面的審計初步方案
  湖南試點城市:全省
  審計內容:生態環境保護責任、耕地保護和國土徵用責任、礦產資源開發責任、自然資源有償使用制度執行責任等
  問責機制:發現的重大資源浪費和環境損害問題,向幹部監督管理部門提出約談和問責建議,實施責任終身追究制
  陝西試點城市:西安
  審計內容:探索編製自然資源資產負債表
  問責機制:建立生態環境損害責任終身追究制
  湖北試點城市:黃岡
  審計內容:著手編製自然資源資產清單,不再考核地區生產總值
  問責機制:推行生態環境損害責任終身追究制,構建差異化考評體系,分層分類考核幹部
  四川試點城市:綿陽
  審計內容:涵蓋生態空間、生態環境等6方面共32項具體的評估指標,附有評估分值和評估標準
  問責機制:生態環境損害責任追究制
  廣東試點城市:深圳寶安
  審計內容:審計自然資源資產造成破壞、損毀的行為;違法占有、浪費、破壞、污染自然資源情況等
  問責機制:自然資源資產成為幹部調任、降職、退休審計內容。領導幹部對此負主管和直接責任
  福建試點城市:福州等
  審計內容:自然資源資產開發利用的可持續性;自然資源資產使用權轉讓的合法合規性;對自然資源資產保護的有效性等
  山東試點城市:青島、煙臺
  審計內容:嘗試摸清海洋資源規模、質量、數量及其變動情況
  問責機制:為準確評價領導幹部履職責任和編製海洋資源資產負債表打下基礎
  雲南試點城市:昆明東川區
  審計內容:執行林業法律法規,綠化目標任務,義務植樹,退耕還林,森林資源管理等內容的完成情況
  問責機制:作為業績考核和任用的主要依據存入領導幹部個人檔案。造成重大破壞由紀檢監察機關依法追責
  江蘇試點城市:連雲港
  審計內容:海洋資源法律法規遵守情況、決策制度制定執行情況、海洋生態環境保護等情況
  名詞解釋
  離任審計
  離任審計,或稱任期終結審計,分為黨政領導幹部任期離任審計和國有企業領導人員任期離任審計。是指對其整個任職期間所承擔經濟責任履行情況所進行的審查、鑒證和總體評價活動。
  自然資源
  資產離任審計
  自然資源資產離任審計是中國共產黨在第十八屆三中全會提出的自然資源資產產權制度。
  自然資源離任審計,就是按照國家相關法律法規的要求,對領導幹部任職期間內自然資源資產的開發、利用、保護等受托管理行為的真實性、合法性進行審計,從而客觀反映領導幹部對自然資源資產受托管理責任的履行情況。
  難點生態破壞顯現具有滯後性
  在領導幹部自然資源資產離任審計試點地區中,青島、煙臺、連雲港三個海濱城市較為特殊,將對海洋資源進行離任審計。
  今年10月22日消息,青島市審計局明確了海洋資源資產的範疇主要包括海洋礦產資源、海洋空間資源、海洋漁業資源等方面,嘗試摸清其規模、質量、數量及其變動情況。
  今年8月,山東省審計廳發表文章坦言,“海洋資源資產離任審計是一項全新的工作,試點中遇到許多困難和問題。”
  文章提到,海洋污染潛伏性強、周期性長,近岸海域水質等指標在三五年之內一般不會有太大的變化,加上海洋的流動性特點以及海洋突發事件的影響,責任主體難以明確。
  文章還指出,無序無度的圍填海可能會帶來嚴重的生態與資源環境、社會經濟及災害等多方面的問題,但由於效果顯現的滯後性,難以對大規模圍填海的影響做出全面的科學評估和預測。
  北京大學社會發展研究所副教授王文章接受《法制晚報》採訪時說,自然資源資產離任審計存在一個問題,就是領導幹部責任難以區分。我國政府領導幹部的任期一般為五年制。
  他表示,而很多自然資源資產的污染、損害行為,一般都存在滯後效應,有些污染環境的行為還是長期的。如今年的蘭州水污染事件,就是由於水務公司的自流溝由於超期服役近10年,出現裂痕和縫隙使得含油污水滲入造成的。
  分析“與其說震懾,不如說警醒”
  王文章表示,自然資源資產離任審計的執行,無異於給地方官員戴上了環境保護的“緊箍咒”,可以有效增強政府官員的環境責任意識,使地方官員在對自然資源進行開發利用時,更加註重經濟、社會、生態三種效益的協調統一。
  “自然資源資產離任審計在執行過程中,仍存在不少問題亟須解決。”王文章說,以往的領導幹部離任審計,大多是側重於經濟責任、合法合規方面。而對自然資源資產的離任審計,其審計範圍遠比經濟責任審計要廣,分別屬於環保、國土、水利、農業等部門的管轄範圍之內,審計主體權責不明。
  此外,王文章認為,我國的政府審計人員多為會計、財務背景,對自然資源領域的瞭解遠遠不夠,並不具備合理分析自然資源資產相關信息的能力。從現行“先離任、後審計”的制度體制來看,目前尚不能從源頭上杜絕這些行為的發生。
  “對於領導幹部離任生態環境審計的作用,與其說震懾,不如說警醒更準確。”綿陽市委書記羅強在接受記者採訪時說,實際上,離任審計能夠對領導幹部起到一定的制約效應。如果離任審計結果很糟糕,那麼,勢必對其形成負面評價和影響。
  “任何事情都有個過程,離任生態環境審計評估也是如此。”羅強說,比如目前,開展離任審計試點的三台縣縣長已經平級調動。離任審計結果雖然對他的這次調動沒有造成直接影響,但審計結果出來以後,對他本人,對其他領導幹部都會起到警醒作用。
  本版文/記者 王選輝 製圖/曲昆  (原標題:10省試點離任“生態審計” 編製自然資源資產負債表 6地明確領導幹部任期內環境惡化將問責 生態業績納入任用考慮)
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